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行业热点观察:中介机构腐败症与“药方”

来源:www.ckexam.com  作者:中国财考网  时间:2017-09-07

中介机构实质上可有效抑制腐败,但由于我国的中介机构尚未发展成熟,有时候反而会为腐败提供“沃土”

  在我国大力推进资源配置市场化的实践中,中介机构扮演了重要的角色,起到了积极的推动作用。但不可否认的是,由于体制不健全等多种原因,也有一些中介机构为利益所驱使,置法律与诚信于不顾,甚至心甘情愿地成为腐败帮凶,值得人们反思。

  某些中介机构的六种“病症”

  社会中介作为一种服务性机构,代表着甲乙双方的利益,理应扮演着无私和公正的角色。然而,一方面由于经济转轨过程中中介机构特别是经济鉴证类中介机构拥有相当大的权力,另一方面又没有相应的监督体系纯洁其操守,与其他任何失去监督的权力一样,一些中介机构也毫无例外地出现了腐败,或成了某些腐败官员和社会上的不法商人合谋瓜分国有资产和掠夺社会公众的帮凶。中介腐败,至少存在着六种常见“病症”。

  “病症”一:提供虚假财务鉴证,帮助上市公司“圈钱”。会计师事务所、审计事务所为企业所提供的财务鉴证和审计报告关系重大,某些想搞点名堂的企业便千方百计打通关节,使会计师事务所、审计事务所为己所用,帮助企业做假账,或提供虚假审计意见。不少企业也正是凭着虚假财务鉴证,或骗取荣誉、奖励,或骗取银行贷款,或逃避国家税收,或掩盖经营管理特别是财务管理中的问题,从而谋取非法经济利益。而当前问题最严重、影响最恶劣的行为是,一些会计师事务所协助不够条件的企业包装上市,发布虚假的财务信息,帮助上市企业和证券公司“圈钱”。

  “病症”二:故意低估国有资产,在国企改制中沦为腐败帮凶。由于种种原因,国有企业改制的结果大多是原有经营管理者占大股或全部买断,由此,这些一直在位的经营管理者为了在改制后低价买下企业,势必动用一切手段,将国有资产由高评低、低的更低甚至评为零资产或负资产。不少原企业负责人或个别社会上的买家,往往与资产评估机构互相勾结,故意低估企业资产,使国有企业被低价折股或被原企业领导人和其他买家低价控股和购买。而一旦被他们买进后,由于企业的实际资产远远高于评估价,这些企业负责人往往会在很短的时间内摇身一变,由国企中的“穷方丈”迅速成为私企“富翁”。

  “病症”三:土地评估大变“魔术”,或高或低如同儿戏。在国有经营性土地使用权出让和国有企事业单位土地使用权有偿转让的过程中,购地者与腐败官员和土地评估机构互相串通,故意压低土地价格,谋取暴利。在房地产抵押贷款中,开发商与评估机构勾结,故意高估房地产价格,空手套白狼,骗取银行巨额贷款。一些精于此道的高手几个回合就成为巨富。

  “病症”四:招标机构见利忘义,与相关人员勾结串通,进行腐败交易。在建设工程招标和政府采购中,一些承包商、供应商与业主单位、采购单位领导、招标采购管理监督机构有关人员、招标采购代理机构恶意串通,搞假招标,甚至操纵整个招投标过程。

  “病症”五:提供虚假司法鉴证,使司法腐败获得“技术支持”。对一些不法分子和腐败官员来说,围绕着如何取证、如何确定证据等都想钻空子,一些与证据确认相关的鉴定、评估、拍卖机构便渐渐堕落了下去。他们与法官、律师内外勾结、沆瀣一气,搞虚假鉴定、虚假评估、虚假拍卖,把打官司变成“打关系”、“打金钱”。在这当中,中介机构充当了“腐败中介”的不光彩角色,为腐败交易提供了程序性和技术性支持,使腐败交易披上合法的外衣。
     

“病症”六:依仗权势地位垄断业务,大搞强制服务和乱收费。一些社会团体和中介机构依靠其所挂靠的政府背景,向所辖企业收取各种费用,被称为“二政府”。而一些执法部门也将本职内的无偿公务活动通过社会团体或者中介机构向企业强行服务和强制收费,严重增加了企业负担。如税务事务所向企业收取高额税务代理费和咨询费及培训费,等等。在办规划许可证时,要收测绘费、放线费;在办征地许可证时,要收土地测量费;在办房屋产权证时,要收面积测量费和房产评估费;到银行贷款,要收资格评审费,等等。若不接受这些“服务”,事情就办不成。同时,在收费中使用的票据混乱,事业性收费与服务性收费不分,偷、逃税现象严重。一些中介机构为了拉业务和谋求权力部门、特殊行业授予其垄断地位,不惜以高额回扣、高比例分成为诱饵。通过这种方式,大多数中介业务被权力部门和特殊行业指定的中介机构瓜分。如企业验资由工商部门指定,企业资信评估由银行指定。企业年检、审计由企业主管部门指定,与资产评估有关的业务由国资部门指定,与土地有关的中介业务由国土部门指定,与司法有关的中介业务由司法部门指定,银行、石油、邮政、通讯、烟草、电力等垂直管理部门的中介业务由上级指定,等等。某市农行与某会计师事务所的协议上写明:“中介费按四六分成。”这些做法不仅违背了公平竞争原则,而且助长了一些单位私设“小金库”和贪污私分等腐败行为,腐蚀了干部。

  中介机构应承担反腐职能

  中介机构是介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间,以及个人与单位之间那些从事服务、协调、评价等活动的组织。其主要从事社会活动,充当利益或志趣相同或相近的组织群体的社会中介。按严格意义上说,自身没有特殊的利益,在活动中不以营利为目的,只是收取合理的服务费。

  既然中介机构是介于政府与企业之间的空地,而且没有特殊利益需要追求,那么作为中介机构便很自然地拥有其自身的特性。

  一是中立性。中介机构始终应保持中立,不以任何一方的意志转移自己的原则。它所作出的决定,应是始终综合了双方的利益。同时由于它不以营利为目的,所以不存在收受好处的情况。

  二是专业性。中介机构是一个提供专业化服务的组织。它提供的服务是在各行各业的生产、经营中的。在计划经济下,由于企业根据所有制的不同而具有不同的身份,使企业的资产状况、商业信誉、产品信誉,或只凭其身份来评价,或不可能、不必要作评价。而在市场经济中,企业成为了自主的市场主体,市场看重的不再是企业的身份,而是其切切实实的产品、服务。由此更为需要由中介机构这样具有专业知识和专门设施的专业化机构作出客观、公正的评价。

  三是自治性。由于中介机构是一个中立性的提供专业化服务的组织,所以它必须是一个自治性的组织。没有独立性就不可能公正地面向社会和市场发挥其重要职责。中介机构应实行自治管理,自主抉择和自求发展的管理体制。在市场经济条件下,原则上社会各个领域的服务均应由中介机构来承担,只有在中介机构无力承担的情况下,才需要政府来承担。

  那么,这些中介机构的客观存在,究竟是扮演腐败还是反腐败的角色呢?

  应该说,中介机构当中所出现的腐败只是一种扭曲的现象。就社会的原旨来说,中介机构本身具有反腐败的职能和功用。

  首先,中介机构的发展可以促进政府职能转变,减少腐败“空间”。发展中介机构是深化改革和政府职能转化的客观需要。由于政府转化职能的需要,一些权力被适当下放。但在这个过程中,由于权力并没有直接归于市场或企业所有,而是易被中间的政府层层“截流”,也容易增添许多“腐败”机会。企业或市场需要这些权力,但由于关卡重重,为了达到各自利益,易出现行贿受贿的现象。这加重了政府反腐败的担子。中介机构的出现,可以有效收归这些权力。政府直接将权力交给中介机构,由于其具有独立性,同时又不以营利为目的。这样,在政府和市场之间原本出现的“断裂层”就得以填补。客观上成为了政府和市场的一个中间连接层,使政府真正实现宏观的经济社会管理职能。而市场或企业,如果需要这些权力,可以直接找中介机构。这样就能避免出现“截流”现象,可在一定程度上抑制腐败。

  其次,中介机构的存在可以与时俱进地减少政府权力,为企业发展减少“拦路虎”。现阶段我国正处在改革开放的关键时期,往往会不断涌现出许多新的业务,如何有效地管理这些新业务,确系各级政府一项新的课题。在过去的政府管理体制下,一旦有新鲜事务出现,政府便顺理成章地将其归为政府管辖范围之内,或设立新的政府机构来管理。这直接加大了政府的管理范围与权力,也容易产生腐败。而中介机构的产生,承担了大部分不宜由政府承担的事务,从而大大减少了政府不该有的权力,腐败自然而然就缺乏存在的空间了。而企业也可以在合法的条件下实现自己的经济利益最大化,不必担心过多的“拦路虎”存在。

  再有,中介机构可以在企业竞争中保持中立,铲除腐败滋生的温床。竞争是市场经济的核心问题,但其中不乏一些恶性竞争现象的存在。一些企业为了达到自己利益的最大化,想方设法排挤对手,甚至对一些有权力的部门“塞红包”、“送贺礼”。如此一来势必衍生腐败。而中介机构的存在却可有效控制这一现象。各种不同的中介机构通过制定各自内部的条例、行规等,取缔行业中的恶性竞争现象。中介机构作为市场经济的支持体系,由于不隶属于政府行政机构,以公正、公平、客观为活动准则,对培育统一的市场,规范市场主体的行为起着不可代替的作用。

  此外,可以使企业认识到要全面提高自身素质,而不是以金钱买荣誉。随着计划经济的结束,评价一个企业的商业信誉、资产情况、产品信誉不再是以前的根据企业所有制不同而得出的结论。以前,不少企业为了提升自身的形象,往往“出高价”由政府部门出面证明其价值。但是由于这种形象是靠钱买回来的,对相信其能力及信誉的合作对象是不公平的。中介机构中有专业性的组织,可对委托方所选择的对象作出客观、公正的评估、评级、鉴定、认证,使得企业只能靠其真正的实力来得到合作方的信任,而不能靠关系或者金钱收买来得到企业的信誉价值。

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综观之,中介机构存在的原旨是促进社会的进步甚至反腐败。至于目前中介机构所存在的腐败问题,显然已严重背离这一原旨,与社会赋予的角色功能格格不入。

  聚焦“中介腐败”“病根”

  肩负着一定反腐职能的中介机构,越来越多地出现了腐败现象,引起了社会众多的非议。在中介机构“腐败症”的背后,我们至少可以找出以下几种“病根”。

  产权结构特殊,中介难以中立。

  我国的中介机构与发达市场经济国家的中介机构在形成过程和中介对象上有很大差异。后者是适应市场需要自发发展起来的,其中介的对象一般是独立的私人主体,他们对交易中的损益具有同样的敏感性,谁也不会甘心当“冤大头”。这一特点决定了发达国家的中介机构从总体上看比较注重市场信誉。只要中介的两方不存在结构性的力量失衡,中介机构不存在利益冲突问题,其诚信就能较好地维持。近几年美国证券市场的诚信坍塌有着治理结构失衡、利益冲突、监管机制滞后的复杂背景,它并不能证明一般意义上的市场治理机制的失败。而我国的中介机构绝大多数是在计划经济向市场经济转轨的过程中,从过去的政府管理职能中分离出来的,其中介双方往往一方是私人主体,另一方则是国有资产经营管理者或所有者代表,以及作为行政管理者的政府部门。在这种特殊格局中,即使没有中介机构,也容易发生合谋和腐败交易。正如有经济学家指出的,政府和国有企事业单位频繁地作为买家和卖家出现,会带来一个后果,就是采购人是“为了别人花别人的钱”,并不在乎真假优劣,并没有积极性惩罚假冒伪劣,他们甚至还会跟卖者合谋,故意采购质劣价高的物品;他们作为资产或资源的卖方,是“为了别人卖别人的东西”,不会在乎是否卖出好价钱。买卖双方这种极不对称的关系,使中介机构很难保持中立,容易发生三方勾结,通过共同损害国家利益来使各方得利。这也说明,对我国中介机构的监管,比对发达市场经济国家中介机构的监管,要艰难得多。

  权力干预,“逼良为娼”

  目前我国的中介机构从总体上看仍受制于权力机构,缺乏独立性。这种依附性主要表现在两个方面:一是一些中介机构与主管部门还没有完全脱钩,在组织机构、人员安排、财务关系和执业要求上受制于主管部门;二是公共部门掌握着中介业务的指定权,实际上也就控制了中介机构生存的命脉。由于这种依附关系,中介机构也就难以拒绝客户和官员的不正当要求,包括腐败要求。

  利益冲突,不能自持。

  营利性中介机构要在竞争中生存和发展,追求利润是无可厚非的。而另一方面,由于中介机构掌握着重要的程序性权力和专业性权力,必然受到来自中介两方的利益引诱和利益胁迫,坚持客观公正,就难以揽到业务。在这种激烈的利益冲突中,中介机构往往难以自持。

  人员素质低,职业操守差。

  目前中介机构普遍存在人员老化,业务资质低,职业操守差,产权模糊,缺乏长远预期,不注重声誉等问题,从业人员的机会主义和道德风险严重。

  法律约束不够,监管不力。

  在发达市场经济国家,中介机构的行为受到以普通法和法庭所构成的法律体系约束。以诉讼方式进行的事后监督,或受到专业监管机构的监管,包括事前规范、事中检查和事后处罚在内的全程监督。有的还要受到法律和专业监管机构的双重监督。中介机构卷入欺诈和腐败丑闻,不仅可能受到行业内监管机构或政府监管机构的严厉处罚,而且责任者还要承担民事赔偿责任乃至刑事责任。即使这样复杂的制度体系,也未能成功防止中介机构卷入欺诈丑闻,如美国的安达信公司。我国目前对中介机构的管理主要侧重于事前审批,存在严重的法律缺位和监管缺位。对中介机构卷入欺诈和腐败丑闻的赔偿诉讼和刑事诉讼几乎是空白。行业自律性监管也尚未建立或疲软乏力,个别成立了专业监管机构的行业,监管力度也明显不够。如中国证监会对一些帮助上市企业搞欺诈的会计师事务所的处罚,仅限于警告、没收非法所得、罚款和撤销直接责任人的执业资格,最严厉的也不过吊销许可证。与上市公司“圈钱”的暴利和股民的损失相比,这样的处罚显然偏轻,不足以起到震慑作用。

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  给中介腐败下四帖“药”

加强对中介机构的监管,应当从我国特殊的国情出发,借鉴发达市场经济国家对中介机构监管的成功经验和做法,吸取其失败的教训,采取多种措施,进行综合治理。

  切实转换政府职能,让中介机构准确定位。

  要切断中介机构与政府部门的利益关系,下定决心停办一切以行政权力为背景的、作为政府机构预算外收入来源的不规范的中介机构。切实做到中介机构与政府部门脱钩。要将部门行业监督、协调、审计、集训和服务的职能从政府机关分离出来,交由律师事务所、会计师事务所、审计事务所及协会等中介机构来承担。通过清理整顿、精简合并、建立自主经营,自我管理,自主决策和自求发展的管理体制和运行机制。政府与中介机构之间不存在领导与被领导的关系,它应本着客观、公正、独立的原则,为政府、企业、社会提供服务,同时帮助政府管理那些“管不了”、“管不好”、“不该管的”的中介事务。政府应鼓励和培养中介机构的“独立性”。切实做到从运动员到裁判员的角色转变。同时,要对中介机构要准确定位。鉴于我国特殊的国情,对中介机构在性质上应划分为两类:一类是从事民间主体之间的中介服务、进行自主性的民间协调的中介机构,如大多数经纪类、服务类中介机构。对这类中介机构应定位为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。其设立应采用注册登记制,淡化行政审批,放宽市场准入,鼓励公平竞争,减少行政干预。其中立和诚信主要由市场本身所固有的信誉机制和法律去维护。另一类是从事与公共部门有关的中介业务的中介机构,如国有企业资产评估拍卖,国有土地评估拍卖,以及其他公共资产评估拍卖,进入司法执行程序的资产评估拍卖,公共工程的招标和公共物品的采购代理,国有银行贷款的资信评估(在国有银行完全商业化以前),作为企业注册登记管理环节之一的验资,上市公司的财务信息鉴证,等等。对这类中介机构目前应定位为非营利性事业机构,其设立要提高门槛,严格审批,适当限制竞争。目前《政府采购法》对采购代理机构就是这样定位的,但必须与主管部门彻底脱钩,实行自主管理。这是适应我国特殊的产权结构、防止权力干预和利益冲突的有效办法。

  建立健全法律监管体系,加强中介机构自律。

  对于在竞争性领域从事营利性中介服务的中介机构,即上述第一类中介机构,应建立法庭诉讼和行业内自主监管相结合的监管体制。对于非营利性中介机构,即上述第二类中介机构,应建立政府监管、行业自律和法庭诉讼相结合的体制。为此,应在《民法》《刑法》及有关经济法中对中介机构违法及其认定,民事赔偿和刑事制裁的标准以及诉讼方式等作出明确规定。建立健全中介机构执业的准则和标准体系,赋予行业自律机构和政府专业监管机构以业内处罚和行政处罚的权力。行业自律机构和政府监管机构要对中介机构执业情况进行定期或不定期的检查和稽查,发现问题及时处理和纠正。一旦中介机构卷入腐败和欺诈丑闻,迅速启动行业自律机构和专业监管机构执法程序或司法调查和诉讼程序。对中介机构违规违法行为的行政处罚、民事赔偿和法律制裁,应当是惩罚性的,而不应当是补偿性的。当然,政府也应当对中介机构进行一定的监督管理。一方面,政府应该制定一个中介机构发展的总体规划及其适度的发展战略。从宏观上控制中介机构的发展方向。同时,要把好登记注册关。在起始处保证中介机构的高质量。另外,政府应该定时地对中介机构进行监督检查,促使其规范化发展。如果发现中介机构没有按照既定的法律法规行事,则应交由行业协会处理或给予一定的惩戒。

  加强舆论监督,对中介机构执业情况和诚信度要及时披露信息。

  加强大众媒体监督,敦促中介机构尽快地朝着抑制腐败的方向发展。在这其中可以使中介机构与大众媒体建立合作网络。媒体定时对中介机构的发展进行报道,对其中的一些不法行为进行曝光。及时纠正中介机构中出现的问题。要建立中介机构信用档案,认真记录中介机构从业情况,包括失信情况,并向公众和社会征信机构开放。授信人、社会公众和征信机构可以在不通知有关中介机构的情况下,对他们的信用记录进行查询。积极开展行业内的信用评级等活动,加强社会舆论对中介机构的监督。

  严格职业资格审批,加强业务培训和职业道德建设。

  要建立统一的职业资格审批制度。对于从事社会中介事务的人员应该有一个统一的标准或是考核,对于一些专业性较强的中介组织,应建立全国统一的,公开的从业人员的资格审核或考核制度。对中介机构的审批,应当由法律、行政法规设定,而不应以各地方、部门自行规定的审批制度为标准。同时,要加强对现有中介从业人员的培训,提高他们的业务知识水平和职业道德素质。这种培训可以由政府专业监管机构组织,也可以由行业自律机构承担。总之,要全面提升中介机构的整体素质。

  中介机构的诞生与发展,从实质上说是可以有效地抑制腐败现象的。但是由于我国现在的中介机构还没有完全发展成熟,这其中必然会引起许多负面的效应,有时候反而会为腐败提供一方沃土。所以我们应该清醒认识,再不着力解决中介机构存在的问题,中国的市场经济是难以正常、有效地运行和发展的,公正、公平、公开的市场秩序是难以建立的。所以,应及时有效地使中介机构尽早地成熟起来,真正成为政府抑制腐败、打击腐败的有力工具。同时,通过中介机构的科学运作,大力推进资源的合理配置。



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